شرق/ متن پیش رو در شرق منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست
مجتبی راعی، مریم شکرانی| درست در شرایطی که کشور گرفتار جنگ و محاصره دریایی است و صادرات نفت دشوارتر از همیشه شده، درخواست‌های باورنکردنی برای مصارف ارزی مطرح می‌شود. چندی پیش، خبری از نامه ۴۰ نماینده مجلس به معاون اول رئیس‌جمهوری منتشر شد که درخواست بازنگری در ممنوعیت واردات لوازم خانگی را داده بودند یا فشار گروه‌های مختلف برای واردات خودروهای لوکس گاه و ناگاه خبرساز می‌شود. همچنین بارها واردات آخرین مدل گوشی‌های آیفون دغدغه بوده یا توزیع ارز با کارت ملی بین عموم مردم یا ارزهای مسافرتی همچنان خبری است که بر خروجی رسانه‌ها دیده می‌شود؛ آن‌هم در شرایطی که در حال حاضر دغدغه بسیاری از بنگاه‌های تولیدی تخصیص ارز و تأمین مواد اولیه برای تهیه دارو و غذای کشور است.
سیاست همیشه درست وجود ندارد
در اقتصاد، کمتر سیاستی را می‌توان یافت که همیشه و همه‌جا درست باشد. آزادسازی تجارت، حمایت از تولید، کاهش تعرفه، سیاست صنعتی، خصوصی‌سازی و حتی مداخله دولت، هیچ‌کدام مستقل از زمان و مکان، «خوب» یا «بد» نیستند. آنچه نتیجه یک سیاست را تعیین می‌کند، فقط خود سیاست نیست؛ بستر نهادی، اقتصادی و سیاسی‌ای است که آن سیاست در آن اجرا می‌شود. این شاید یکی از حلقه‌های مفقوده بسیاری از منازعات اقتصادی امروز ایران باشد. امروزه در ایران یک گروه با استناد به تجربه اقتصادهای توسعه‌یافته، نسخه آزادسازی تجارت و افزایش رقابت خارجی را پیشنهاد می‌کند و گروهی دیگر با اشاره به تجربه کشورهایی مانند کره جنوبی و چین، از سیاست صنعتی و حمایت از تولید داخلی دفاع می‌کنند. هر دو طرف نیز ده‌ها نمونه تاریخی برای اثبات ادعای خود در اختیار دارند. اما پرسش مهم‌تر کمتر مطرح می‌شود: این سیاست‌ها در چه شرایط و بستری موفق شدند؟ دنی رودریک، اقتصاددان دانشگاه هاروارد، سال‌هاست بر همین مسئله تأکید دارد. مطالعات او درباره نهادها و توسعه نشان می‌دهد بازارها برای عملکرد مناسب به مجموعه‌ای از نهادهای پشتیبان، از حقوق مالکیت و نظام تنظیم‌گری تا ثبات اقتصاد کلان و سازوکارهای مدیریت تعارض، نیاز دارند. او حتی درباره کشورهای درحال‌توسعه استدلال می‌کند نسخه‌های موسوم به «بهترین رویه» الزاما بهترین انتخاب نیستند و سیاست باید شکست‌های خاص بازار و دولت در همان کشور را در نظر بگیرد. ادبیات جدید سیاست صنعتی نیز از همین دوگانه قدیمی عبور کرده است. مسئله دیگر انتخاب ساده میان «دولت» و «بازار» نیست؛ بحث بر سر طراحی نهادی است که مشخص کند دولت کجا، چگونه، برای چه مدتی و با چه سازوکار پاسخ‌گویی مداخله کند. مرور پژوهش‌های جدید درباره سیاست صنعتی نیز به تصویری بسیار زمینه‌مندتر از آثار این سیاست‌ها رسیده است.
نسخه کره برای تهران؟
کره جنوبی یکی از نمونه‌های کلاسیک این بحث است. این کشور بخش مهمی از مسیر صنعتی‌شدن خود را نه با آزادسازی بی‌قیدوشرط، بلکه با سیاست صنعتی، حمایت از صنایع و توسعه هدفمند قابلیت‌های تولیدی طی کرد. تجربه کشورهای آسیایی نیز نشان می‌دهد نمونه‌های موفق الزاما یک نسخه طلایی واحد را اجرا نکردند؛ سیاست‌ها را متناسب با گلوگاه‌ها و اهداف توسعه‌ای خود تغییر دادند. بنابراین همان‌قدر که نتیجه‌گرفتن «واردات همیشه بد است» می‌تواند خطا باشد، گزاره «آزادسازی واردات همیشه به افزایش رفاه و رقابت منجر می‌شود» نیز ساده‌سازی اقتصاد است.
سؤال درست این نیست که واردات خوب است یا بد؛ سؤال درست این است: واردات چه کالایی، در چه زمانی، با چه منبع ارزی، در چه ساختار رقابتی، با چه ظرفیت تولید داخلی و در چه شرایط اقتصاد کلان؟
مسئله امروز ایران همین‌جاست
این پرسش در شرایط فعلی ایران اهمیتی دوچندان دارد. کشوری که در یک جنگ اقتصادی تمام‌عیار با محدودیت در مبادلات مالی خارجی، فشار بر دسترسی به ارز و اختلال در برخی زنجیره‌های تأمین روبه‌رو است، نمی‌تواند درباره سیاست تجاری دقیقا با همان مفروضاتی تصمیم بگیرد که یک اقتصاد برخوردار از دسترسی عادی به نظام بانکی و تجارت جهانی تصمیم می‌گیرد. نمونه روشن آن دارو است. گزارش‌های اخیر از ایران نشان می‌دهد با اینکه بخش بزرگی از دارو در داخل تولید می‌شود، تولید بسیاری از اقلام همچنان به مواد اولیه وارداتی وابسته است و محدودیت‌های ارز، حمل‌ونقل و مبادلات مالی، تأمین این مواد را دشوار کرده است. در چنین وضعیتی، ارز دیگر فقط یک متغیر تجاری نیست. هر دلار مصرف‌شده برای واردات، به معنای یک انتخاب میان مصارف رقیب است. همین منطق را می‌توان درباره سیاست‌های اخیر بازار ارز نیز به کار گرفت. بانک مرکزی هشتم مهر اعلام کرد برای عرضه تا دو میلیارد دلار اسکناس برنامه‌ریزی کرده و در مرحله نخست یک میلیارد دلار عرضه خواهد شد؛ همچنین هر فرد بالای ۱۸ سال می‌تواند با کارت ملی تا سقف ۱۰ هزار دلار ارز خریداری کند. هدف چنین سیاستی روشن است: افزایش عرضه و کنترل فشار در بازار ارز. اما پرسش اینجاست که در شرایط محدودیت منابع ارزی، هزینه این مداخله چقدر است؟ اگر عوامل بنیادی افزایش نرخ ارز همچنان پابرجا باشند، تزریق ارز ممکن است در کوتاه‌مدت از التهاب بازار بکاهد، اما هم‌زمان بخشی از منابع ارزی کشور را مصرف کند، بی‌آنکه الزاما به کاهش پایدار نرخ ارز منجر شود. اینجا نیز مسئله خوب یا بد بودن مطلق مداخله بانک مرکزی نیست؛ مسئله «شرایط» است. در اقتصادی که تولیدکننده برای تأمین مواد اولیه، صنعت برای خرید ماشین‌آلات و نظام سلامت برای واردات برخی داروها و تجهیزات به ارز نیاز دارد، باید پرسید تخصیص منابع ارزی برای فروش اسکناس به اشخاص حقیقی چه نسبتی با سایر اولویت‌های کشور دارد؟ اگر برای کنترل کوتاه‌مدت قیمت ارز، منابعی مصرف شود که فردا در بخش‌های ضروری اقتصاد مورد نیاز است، ممکن است هزینه آرامش امروز بازار در نقطه دیگری از اقتصاد ظاهر شود. درست در همین نقطه، بحث اخیر درباره واردات لوازم خانگی قابل تأمل می‌شود. بیش از ۴۰ نماینده مجلس در نامه‌ای خطاب به محمدرضا عارف، معاون اول رئیس‌جمهور، خواستار بازنگری در ممنوعیت واردات چهار قلم لوازم خانگی از مسیرهای تجارت مرزی شده‌اند. براساس گزارش‌های منتشرشده، پیشنهاد آنها جایگزینی ممنوعیت مطلق با واردات «محدود، کنترل‌شده و قابل رهگیری» است. موافقان این تغییر نیز به حقوق مصرف‌کننده، معیشت مرزنشینان، قیمت و مقابله با قاچاق استناد می‌کنند. این استدلال‌ها باید شنیده و بررسی شوند. اما مسئله‌ای بزرگ‌تر نیز وجود دارد و آن اینکه آیا تصمیم درباره واردات را می‌توان بدون قراردادن آن در ترازنامه کل منابع ارزی، ظرفیت تولید داخلی، اشتغال صنعتی و نیازهای ضروری کشور اتخاذ کرد؟ همین پرسش درباره خودرو نیز صادق است. ممکن است افزایش واردات در شرایطی مشخص رقابت ایجاد کند، قدرت انتخاب مصرف‌کننده را افزایش دهد و فشار بر تولیدکننده ناکارآمد وارد کند؛ اما همان سیاست در شرایط دیگری، اگر بدون توجه به محدودیت منابع ارزی و زنجیره تولید اتخاذ شود، نتایج متفاوتی خواهد داشت. پس بحث بر سر «بستن درهای کشور» نیست؛ بحث بر سر ترتیب اولویت‌هاست.
درسی از «هنر تحریم»
اهمیت موضوعات مطرح‌شده زمانی بیشتر مشخص می‌شود که سیاست اقتصادی ایران را از زاویه طرف مقابل نیز ببینیم. ریچارد نفیو، از مقام‌های سابق آمریکایی که در طراحی و اجرای سیاست تحریم ایران نقش داشته، در کتاب هنر تحریم‌ها چارچوب تحریم را بر دو مفهوم «درد» و «اراده مقاومت» بنا می‌کند. از نگاه او، تحریم زمانی کارآمد است که بتوان میزان فشار واردشده بر کشور هدف و توان یا اراده آن برای تحمل و عبور از فشار را سنجید و سیاست را متناسب با واکنش طرف مقابل تنظیم کرد. در روایت او از تجربه تحریم ایران، مسئله فقط جلوگیری از ورود کالا نیست. گزارش‌هایی که محتوای کتاب را بررسی کرده‌اند به نکته‌ای قابل توجه اشاره می‌کنند: بازماندن امکان ورود برخی کالاهای لوکس و درعین‌حال تشدید فشارها بر واردات کالاهای ضروری، می‌تواند از یک سو ذخایر ارزی کشور هدف را سریع‌تر مصرف کند و از سوی دیگر، در کنار کمبود کالاهای ضروری مورد نیاز، زمانی که کالای لوکس و تجملاتی در بازار به‌وفور یافت شود باعث تشدید ادراک فشار اقتصادی در جامعه می‌شود. مصداق این موضوع را شاید بتوان در عرضه آیفون 18 در آمریکا دید که با وجود تمام محاصره‌های دریایی و هوایی و تشدید محدودیت نقل و انتقال منابع مالی و... فقط دو روز بعد از رونمایی، در بازار ایران به‌صورت ریجیسترشده عرضه شد، ولی در همین هنگام واردات داروهای ضروری همچون واکسن آنفلوانزا با محدودیت‌های بسیار جدی مواجه بوده است. این نکته برای سیاست‌گذار ایرانی باید یک هشدار باشد. حتی اگر درباره دامنه و موفقیت چنین راهبردی اختلاف‌نظر داشته باشیم، یک اصل قابل انکار نیست: طرف تحریم‌کننده به ترکیب مصارف ارزی کشور هدف توجه می‌کند. پس چرا سیاست‌گذار داخلی نباید به همان اندازه به آن حساس باشد؟ اگر دسترسی به ارز محدود است، تخصیص ارز با هر نامی اعم از ارز متقاضی، ارز خارج از کشور و... دیگر موضوعی صرفا بازرگانی نیست. واردات مواد اولیه دارو، نهاده‌های تولید، ماشین‌آلات صنعتی و کالاهای دارای مشابه داخلی، همگی در نهایت برای دسترسی به یک منبع محدود با یکدیگر رقابت می‌کنند. در چنین اقتصادی نمی‌توان درباره واردات هر کالا به‌صورت جزیره‌ای تصمیم گرفت.
سیاست اقتصادی یا محبوبیت‌طلبی؟
یکی از دشوارترین آزمون‌های سیاست‌گذاری زمانی آغاز می‌شود که منفعت کوتاه‌مدت یک تصمیم، آشکار و محبوب، اما هزینه بلندمدت آن پنهان و پراکنده باشد. کاهش قیمت یک کالای وارداتی را شهروند امروز می‌بیند، اما ازدست‌رفتن تدریجی ظرفیت صنعتی، فشار بر منابع ارزی یا کاهش سرمایه‌گذاری، ممکن است ماه‌ها و سال‌ها بعد آشکار شود. عکس این گزاره نیز صادق است: حمایت بی‌قیدوشرط از تولیدکننده می‌تواند هزینه ناکارآمدی را به مصرف‌کننده تحمیل کند. وظیفه سیاست‌گذار دقیقا عبور از همین دوگانه است. سیاست‌گذاری اقتصادی فقط بازتاب مطالبه امروز نیست؛ مسئولیت آن، دیدن هزینه فردای تصمیم امروز نیز هست. سیاست‌مدار ممکن است با مطالبه واردات ارزان‌تر در کوتاه‌مدت با بخشی از افکار عمومی همراه شود. در مقابل، سیاست‌مداری دیگر ممکن است با شعار حمایت از تولید داخلی خواهان ممنوعیت دائمی واردات شود. هیچ‌یک از این دو موضع، به‌خودی‌خود سیاست اقتصادی محسوب نمی‌شود. سیاست اقتصادی زمانی آغاز می‌شود که برای هر تصمیم مشخص شود منابع آن از کجا تأمین می‌شود، چه اثری بر مصرف‌کننده دارد، چه میزان اشتغال و سرمایه‌گذاری را تحت تأثیر قرار می‌دهد، چه اثری بر رقابت می‌گذارد و در صورت تغییر شرایط، چه زمانی باید کنار گذاشته شود. حمایت بدون شرط از تولید می‌تواند رانت بسازد؛ آزادسازی بدون توجه به شرایط نیز می‌تواند ظرفیت تولید را از بین ببرد. اقتصاد به هیچ‌کدام از این دو تعصب نیاز ندارد.
امنیت ملی از کارخانه و سفره عبور می‌کند
اقتصاد یکی از پایه‌های امنیت ملی است. کشوری که نتواند زنجیره تأمین کالاهای حیاتی خود را حفظ کند، اشتغال مولد ایجاد کند، منابع ارزی خود را مدیریت کند و در برابر شوک‌های خارجی تاب‌آوری داشته باشد، حتی با برخورداری از سایر مؤلفه‌های قدرت، در معرض آسیب قرار می‌گیرد. از همین رو سیاست تجاری ایران نمی‌تواند تابع مُدهای فکری، شعارهای سیاسی یا رقابت برای جلب رضایت کوتاه‌مدت افکار عمومی باشد. ممکن است در یک دوره، پاسخ درست کاهش تعرفه و گشودن بازار باشد. ممکن است در دوره‌ای دیگر، حمایت هدفمند و موقت از یک صنعت ضروری باشد. حتی ممکن است برای یک صنعت، آزادسازی و برای صنعتی دیگر حمایت توجیه داشته باشد. این نه تناقض، بلکه ذات سیاست‌گذاری اقتصادی است. امروزه مسئله این نیست که اقتصاد ایران برای همیشه میان «بازار آزاد» و «حمایت‌گرایی» یکی را انتخاب کند؛ مسئله آن است که سیاست‌گذار بداند در چه شرایطی، برای چه هدفی و تا چه زمانی از هر ابزار استفاده می‌کند. اقتصاد، میدان مسابقه محبوبیت سیاست‌مداران نیست. هر تصمیم درباره تعرفه، واردات، ارز و تولید می‌تواند هزاران شغل، میلیاردها دلار منابع و بخشی از ظرفیت صنعتی کشور را تحت تأثیر قرار دهد. در روزگاری که حتی طراحان تحریم، آسیب‌پذیری‌های اقتصادی ایران را با دقت مطالعه می‌کنند، شاید حداقل انتظار از سیاست‌گذار داخلی این باشد که پیش از امضای هر نامه و تصویب هر سیاست، یک سؤال ساده بپرسد: این تصمیم با شرایط امروز ایران چه نسبتی دارد؟
