تبعات غیبت نخبگان در لایحه و طرح‌نویسی

اعتماد

بروزرسانی 1404/08/06 - 20:05

اعتماد/متن پیش رو در اعتماد منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست

محسن برهانی: ارتباط دولت با حقوقدانان نیازمند بازنگری است
صالح نقره‌کار: بهتر است قبل از قطعیت یافتن تصمیمات، شهروندان و نخبگان از آن باخبر شوند

مهدی بیک‌اوغلی| چگونه می‌توان نظام تصمیم‌سازی‌های کشور را مبتنی بر اجماع نخبگان و در راستای تحقق مطالبات شهروندان قرار داد؟ بررسی وضعیت دولت در جمهوری اسلامی حاکی از آنکه بزرگ‌ترین دستاوردها در حوزه‌های گوناگون اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، دیپلماسی، مطبوعاتی و... را دولت اصلاحاتی ثبت کرده که نزدیک‌ترین مناسبات ارتباطی را با نخبگان جامعه ایجاد کرده بود. دولتی که رییس آن، با شجاعت اعلام می‌کند اقتصاددان نیست و اقتصاد را به عالمان علوم اقتصادی می‌سپارد، در عین حال بالاترین رشد اقتصادی، ارز تک نرخی، بالاترین درآمد سرانه، کمترین نرخ تورم، کمترین نرخ فساد را میان تمام دولت‌های نیم قرن اخیر ثبت می‌کند. نهایتا نیز اصلاح‌طلبان دورنمایی از آینده را در سند چشم‌انداز تصویرسازی کرده و اعلام می‌کنند چنانچه دست فرمان کشور تغییر نکند، طی 20سال بعد ایران جایگاه نخست را میان کشورهای مختلف منطقه کسب می‌کند. اما جانشین دولت اصلاحات، دولت احمدی‌نژاد است که نه تنها اعتقادی به اجماع نخبگانی ندارد، بلکه خود را صاحب‌نظر در همه مسائل عالم می‌داند. این‌گونه است که از یک طرف در حوزه اقتصاد 700میلیارد دلار درآمدهای نجومی نفت صرف طرح‌هایی چون هدفمندسازی یارانه‌ها، مسکن مهر، توقف قرارداد کرسنت و... می‌شود و از سوی دیگر در حوزه دیپلماسی با ایده‌هایی چون انکار هولوکاست، اسراییل را بیشتر از همیشه نزد جهانیان محبوب می‌کند. این‌گونه است هر اندازه نخبگان بیشتر فریاد می‌زنند که نباید اجازه داد پرونده ایران به شورای امنیت برود به همان اندازه دولت کمتر به این تذکارها توجه می‌کند. اما قطع ارتباط ساختارهای اجرایی با نخبگان و صاحب‌نظران واقعی، بهای سنگینی را به کشور تحمیل کرد که تبعات آن تا همین امروز هم تداوم دارد.

دولت چهاردهم اما با هدف بازگشت قطار تصمیم‌سازی‌های کشور به مسیر اجماع نخبگانی و تصمیمات معقول، سکان هدایت ساختار اجرایی را به دست گرفته است. مصادیقی از توجه به مطالبات مردم و خواسته‌های نخبگانی هم وجود دارد که بارزترین آنها، استرداد لایحه مقابله با انتشار مطالب خلاف واقع در فضای مجازی و لایحه منع خشونت علیه زنان است. دولت پزشکیان به سبک دولت اول اصلاحات به دنبال شنیدن صدای نخبگان و انعکاس آن در نظام تصمیم‌سازی‌های کشور است. در این راستا ساز و کارهای متعددی را برای ایجاد این رابطه طراحی کرده است. برای بررسی ابعاد مختلف موضوع، «اعتماد» سراغ محسن برهانی و صالح نقره‌کار دو نفر از حقوقدانان کشور رفته و از آنان درباره راه‌های ایجاد اجماع نخبگانی در تصمیمات طرح پرسش کرده است.

محسن برهانی: ارتباط دولت با حقوقدانان نیازمند بازنگری است
محسن برهانی، عضو هیات علمی دانشکده حقوق و جرم‌شناسی دانشگاه تهران در گفت‌وگو با «اعتماد» ضمن اشاره به ضرورت استفاده از یک الگوی علمی، تخصصی و قوام یافته در تدوین پیشنهادات و قوانین که مبتنی بر اجماع نخبگان نیز باشد، می‌گوید: «با توجه به برخی مصوبات که در مجلس شورای اسلامی نهایی و در برخی موارد، این قوانین با دستور نهادهای بالادستی متوقف شده، در برخی موارد، لوایح مسترد شده و در برخی دیگر از موارد، متاسفانه به موقع عمل نشد و قوانینی مشکل‌دار و غیرکاربردی تصویب و ابلاغ شدند، به نظر می‌رسد هنوز رابطه تعریف شده و روشنی، میان حقوقدانان و دولت و مجلس برقرار نشده است. موضوعی که باعث شده، برخی لوایح به مجلس ارسال شده و تصویب شوند که تاثیر مستقیمی بر محدود کردن حقوق و آزادی‌های شهروندان در قالب جرم‌انگاری‌های گسترده و مجازات‌های شدید دارند.»

برهانی با تاکید بر اینکه تدوین و تصویب چنین پیشنهادات و قوانینی باعث بروز مشکلات عدیده‌ای در رابطه دولت-ملت می‌شود، می‌گوید: «این وضعیت نگران‌کننده است، چراکه ظاهرا ساختارهای موجود یا در برخی موضوعات مهم اجتماعی بی‌تفاوت هستند یا اینکه به‌رغم وجود اهتمام و حساسیت کافی، نتوانسته‌اند آن‌گونه که باید و شاید نسبت به تحقق مطالبات مردم و تدوین و تصویب قوانین کاربردی ورود مناسبی داشته باشند. بنابراین معتقدم دولت باید در اسرع وقت نسبت به آسیب‌شناسی روند تهیه لوایح توسط کارگروه‌هایی که تخصص لازم را دارند، اقدام کند. همچنین تحلیل هوشمندانه و مسوولانه‌ای در مسیر تصویب قوانین و بررسی طرح‌هایی که از سوی مجلس مطرح می‌شود، صورت گیرد. این موضوع بازگشت به روندی عجیب در مسیر تصویب قوانین و ارایه پیشنهادات و لوایح است. یعنی نهادها، ارگان‌ها و سازمان‌های مختلفی شکل گرفته‌اند که اقدام به لایحه‌نویسی و طرح‌نویسی می‌کنند، بدون اینکه تمام ابعاد و زوایای گوناگون موضوعات را واکاوی کرده باشند. در برخی موارد با چندین نسخه پیشنهادی مواجهیم که در نهادهای مختلف تنظیم شده و برای پوشیدن لباس قانونی به دولت ارایه می‌شوند.»

راهکار عبور از این چالش چیست؟
این حقوقدان در پاسخ به پرسش «اعتماد» که برای عبور از این مشکل مهم چه باید کرد؟ تاکید می‌کند: «این تکثر در لایحه و طرح‌نویسی، یکی از منشا‌های اصلی مشکلات تقنینی ماست، چراکه گروه‌های مختلف با اولویت‌های مختلف اقدام به نگارش پیشنهاداتی می‌کنند که تمام ابعاد و زوایای مورد نظر مردم و نخبگان در آنها لحاظ نشده است. مشکل دیگری که در این بخش وجود دارد، این است که این گروه‌ها، اولویت‌های مختلفی را مدنظر قرار می‌دهند. به نظر می‌رسد هر یک از این گروه‌ها و نهادهای لایحه‌نویس و طرح‌نویس وقتی با اولویت‌های مختلف، پیشنهاداتی را جهت تقنین مطرح می‌کنند هرج و مرجی در پیشنهادات قانونی ایجاد می‌شود. به نظرم در بدو امر باید در خصوص برخی اولویت‌ها تامل شود تا تمامی پیشنهادات بر اساس اولویت‌های قانونی و جامع تدوین شود. در عین حال از نگارش پیشنهادات مختلف در قالب سفارش‌های مختلف هم ‌باید احتراز شود تا با چنین آشفتگی روشنی در عرصه قانون‌نویسی مواجه نباشیم.»

برهانی در پایان یادآور می‌شود: «حتما در این میان وجود یک ارتباط تعریف شده میان دولت و مجلس از یک سو و نهادهای طرح و لایحه‌نویس از سوی دیگر، با حقوقدانان لازم است. ارتباطی که حتما راهگشا خواهد بود و باعث جلوگیری از تشتت در این عرصه مهم و سرنوشت‌ساز می‌شود. در این صورت شاهد تدوین، تصویب و اجرای قوانینی که در آنها مطالبات ذی‌نفعان، شهروندان و نخبگان لحاظ نشده باشد، نخواهیم بود.»

صالح نقره‌کار: بهتر است قبل از قطعیت یافتن تصمیمات، شهروندان و نخبگان از آن باخبر شوند
در شریطی که محسن برهانی معتقد است رابطه دولت با حقوقدانان نیازمند بازنگری است و تکثر در لایحه و طرح‌نویسی را باعث کاهش کیفیت قوانین می‌داند، صالح نقره‌کار با بررسی مصداقی برخی نمونه‌ها، از ضرورت بارگذاری طرح‌ها، لوایح؛ تصمیمات و حتی قوانین قبل از اجرا می‌گوید.

نقره‌کار در گفت‌وگو با «اعتماد» ضمن تشریح ویژگی‌های یک حکمرانی خوب می‌گوید: «اصولا یکی از بایسته‌های حکمرانی خوب، شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات است، خصوصا اطلاعاتی که مبنای تصمیم‌سازی و سیاستگذاری عمومی می‌شود.‌ اساسا سیاستگذاری عمومی واجد 3مولفه است؛ اول اینکه ارزش‌محور است و مهم‌ترین ارزش آن حمایت از خیر عمومی و منافع حداکثری شهروندان است که به نوعی ریشه در منافع عامه دارد و خیر عمومی را مستقر می‌سازد. دوم اینکه قوانین باید با مشارکت‌پذیری ذی‌نفعان و شهروندان تدوین یابند تا بازتاب اراده جمعی و تحقق اصل تعیین سرنوشت و احترام به اراده جمعی شهروندان باشد. یعنی رای اکثریت به علاوه حقوق اقلیت. در این زمینه باید سازماندهی سیاستگذاری عمومی معطوف به حداکثر شهروندان و اراده جمعی آنها باشد. سومین مولفه تخصص‌محور بودن است. از این نظر که اصل رجوع به خبره و تخصص‌گرایی در حوزه عمومی ایجاب می‌کند که تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی بر اساس حداکثر اتکا به علم، تجربه و خرد عمومی جمعی باشد. از این منظر از زوایا و تخصص‌های مختلف واکاوی شود.»

این وکیل دادگستری ادامه می‌دهد: «با این 3مولفه باید از حاکمیت و قوه مجریه مطالبه کرد تا تصمیمات و اقدامات خود را تا جایی که در مرحله خطور و تبیین خط‌مشی‌هاست با نظر شهروندان و نخبگان تکوین کند تا شهروندان بتوانند بازخورد مناسبی از تصمیمات دولت ارایه کنند. یکی از مولفه‌های حکمرانی خوب، اثربخشی و اتکا به اجرایی‌پذیری تصمیمات با کمترین هزینه است. بهترین شرایط این است که قبل از اینکه تصمیمی به مرحله قطعیت برسد، شهروندان، ذی‌نفعان و مطلعان از آن باخبر شوند تا بتوانند به دولت مشورت‌های کافی و وافی بدهند. یکی از پیامدهای این نوع از اقدامات، حکمرانی همکارانه و دولت مشورت‌پذیر است. اینجاست که پیوست‌ها، پیش‌نویس‌ها و پیش‌فرض‌های یک تصمیم اداری و اجرایی قبل از اینکه به مرحله قطعیت برسد، با شهروندان در خصوص آن مشورت می‌شود.نمونه مثالی آن، موضوع سند زدن اراضی کرانه رودخانه‌ها و منابع آبی کشور است که قبل از تصمیم‌گیری در خصوص آن در قالب یک تفاهمنامه بین اداره ثبت و شرکت‌های آب منطقه‌ای، ‌باید مورد بررسی متخصصان و نخبگان قرار بگیرد. در شرایط فعلی نخبگان و متخصصان محیط زیست و تحلیلگران حوزه حقوق عمومی و شهروندی این مصوبه را برخلاف مصالح جمع به خصوص اصل 50 قانون اساسی و موجب اضرار به شهروندان می‌دانند.»

نقره‌کار در پاسخ به پرسش «اعتماد» که چگونه می‌شد تصمیماتی از این دست را در راستای مطالبات شهروندان و نخبگان اتخاذ کرد؟ می‌گوید: «از این نظر اگر چنین تصمیمی قبل از انعقاد از سوی شهروندان، ذی‌نفعان و نخبگان بررسی می‌شد این همه خسارت برای کشور شکل نمی‌گرفت. البته خوشبختانه تحت نظارت دیوان عالی و همراهی دولت این مصوبه ابطال شد. هم شورای نگهبان و هم دیوان اقدامی سزاوار و بهنگامی انجام دادند، اما شرکت‌های آب منطقه‌ای به عنوان مجری از این آزمون سربلند بیرون نیامدند. آنها موضوع مالکیت را با موضوع حمایت، صیانت، حفاظت و حراست تفکیک نکردند. لذا این نوع تصمیمات می‌تواند در سپهر عمومی مشورت‌پذیر، نخبه‌گرا و مبتنی بر مصالح عمومی مورد توجه مقامات اجرایی قرار گیرد. در موضوع دیگر که مرتبط با بحث در اختیار قرار دادن اراضی کرانه‌ها در اختیار فعالان گردشگری است، امروز (سه‌شنبه) قرار است نشستی میان وزیر میراث فرهنگی و گردشگری با شماری از همکاران فعال در حوزه محیط زیست برگزار تا دغدغه فعالان محیط زیست و دلسوزان لحاظ شود. چنین رفتارهایی با استفاده از خرد جمعی و اجماع نخبگانی وزن قوانین، پیشنهادات و طرح‌ها و لوایح را ارتقا می‌دهد.»